近日，在東南大學(xué)附屬中大醫(yī)院產(chǎn)科，新掛牌的“‘三孩’生育咨詢門診”引人注目。（圖片來源：視覺中國(guó)）
8月20日，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定，國(guó)家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布，自公布之日起施行。
這是自全面兩孩政策實(shí)施修改人口計(jì)生法以來，對(duì)這部法律的又一次重大修改。修改后的人口計(jì)生法規(guī)定，國(guó)家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女。國(guó)家采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。
三孩生育政策正式入法，對(duì)人們有哪些影響？此次修法，將如何推動(dòng)破解“生不起”“養(yǎng)不起”背后的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題？記者采訪了有關(guān)專家學(xué)者。
國(guó)家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女
我國(guó)自20世紀(jì)70年代實(shí)施計(jì)劃生育政策，最初并沒有全國(guó)性的法律文件，由各省制定計(jì)劃生育條例。1999年“依法治國(guó)”寫入憲法，標(biāo)志著我國(guó)治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)變。在此背景下，《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》于2002年施行，2015年實(shí)施全面兩孩政策時(shí)進(jìn)行了修改。
為適應(yīng)我國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，黨的十九屆五中全會(huì)提出，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出，修改人口與計(jì)劃生育法，提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，實(shí)施三孩生育政策。
此次修法，貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神和《決定》要求，立足促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，重點(diǎn)圍繞實(shí)施三孩生育政策、取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、配套實(shí)施積極生育支持措施進(jìn)行修改，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)全面兩孩政策實(shí)施前計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益的保障，確保相關(guān)政策措施盡快落地實(shí)施。
“修改法律，是生育政策調(diào)整的關(guān)鍵一環(huán)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒告訴記者，貫徹落實(shí)黨中央決策部署，涉及到對(duì)公民生育權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)調(diào)整，必須通過修法的方式加以確認(rèn)，修法也為政策實(shí)施提供了法律依據(jù)和基本框架。
此前的人口計(jì)生法規(guī)定，國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。此次將其修改為：“國(guó)家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女?！?br />
“提倡適齡婚育，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平的必要措施?！敝袊?guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，在一定程度上，過度的晚婚晚育壓縮了育齡人群的生育時(shí)限，成為制約我國(guó)生育水平的重要因素。
從“提倡”生育兩個(gè)子女到“可以”生育三個(gè)子女，意味著公民有權(quán)在履行計(jì)劃生育義務(wù)的同時(shí)，自主決定生育子女。支振鋒認(rèn)為，這是關(guān)于公民生育權(quán)利更為精準(zhǔn)的法律表達(dá)，同時(shí)也有助于劃定政府相關(guān)責(zé)任的范圍，如采取各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障措施，支持公民生育三孩。
修改后的人口計(jì)生法刪去了一些現(xiàn)行法律中計(jì)劃生育的相關(guān)內(nèi)容，一些表述也發(fā)生變化，如“計(jì)劃生育行政部門”改為“衛(wèi)生健康行政部門”。7月27日，“全國(guó)優(yōu)化生育政策電視電話會(huì)議”召開，相比曾經(jīng)的“全國(guó)計(jì)劃生育工作電視電話會(huì)議”，此次會(huì)議的關(guān)鍵詞已從“計(jì)劃生育”變?yōu)椤皟?yōu)化生育”。
對(duì)此，宋健表示，計(jì)劃生育仍是我國(guó)基本國(guó)策，三孩生育政策及配套支持措施仍在計(jì)劃生育的框架下實(shí)施。但人口與計(jì)劃生育工作理念與方式已經(jīng)發(fā)生了重大變革，計(jì)劃生育工作被整體納入衛(wèi)生健康的范疇下，所以表述發(fā)生變化是與當(dāng)前工作形勢(shì)和主管部門相呼應(yīng)的。宋健還稱，在計(jì)劃生育實(shí)施過程中，優(yōu)生優(yōu)育一直是政策內(nèi)容的有機(jī)組成部分，并非這次新提出。無論是普遍一孩、全面兩孩還是目前三孩生育，優(yōu)生優(yōu)育都是前提。
取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約生育的措施，計(jì)劃生育政策實(shí)施以來的懲罰手段不再使用
《決定》明確提出，“取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定。將入戶、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤?！毙薷暮蟮娜丝谟?jì)生法貫徹《決定》精神，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，刪除相關(guān)處分規(guī)定，刪除與三孩生育政策不適應(yīng)的規(guī)定。
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被民間稱為“超生罰款”，政策制定的初衷，是通過經(jīng)濟(jì)罰則來遏制超生行為，同時(shí)為超生所增加的社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)籌集相應(yīng)資金，補(bǔ)足投入缺口。修改前的人口計(jì)生法第41條規(guī)定，不符合本法第18條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；第42條規(guī)定，按照本法第41條規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的人員，是國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；其他人員還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者組織給予紀(jì)律處分。
目前，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的規(guī)定主要依據(jù)《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，這是人口計(jì)生法配套的三部行政法規(guī)之一，另外兩部分別是《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》。此次修法后，三部配套法規(guī)也需要修改或廢除。
此次修法還刪除了原來有關(guān)計(jì)劃生育證明等與實(shí)施三孩生育政策不適應(yīng)的規(guī)定。曾幾何時(shí)，個(gè)人生育情況與入戶、入學(xué)、入職等捆綁掛鉤，超生落戶需先繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，入學(xué)、入職需提供計(jì)劃生育證明?！耙郧笆侵T多的限制和約束，現(xiàn)在取消了針對(duì)公民生育的制約性措施，真正凸顯了生育價(jià)值，這是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。”支振鋒說。
宋健也認(rèn)為，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約生育的措施，是此次修法的一大亮點(diǎn)。自計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種經(jīng)濟(jì)手段一直并用，對(duì)控制人口過快增長(zhǎng)起到了重要的歷史作用。此次修法之后，懲罰手段不再使用，配套支持措施成為主要的政策保障，這是根據(jù)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口形勢(shì)作出的重要改變。
探索設(shè)立父母育兒假，加強(qiáng)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)……修法完善積極生育支持措施
2016年1月，全面兩孩政策實(shí)施后，相當(dāng)比例的家庭想生不敢生。今年5月，國(guó)家宣布實(shí)施三孩生育政策后，網(wǎng)上關(guān)于“生不起”“養(yǎng)不起”的反映較為集中?！吧黄稹钡谋澈?，既有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也有預(yù)期的生育壓力和焦慮。在完善積極生育支持措施方面，修改后的人口計(jì)生法也作出了有針對(duì)性的規(guī)定。
育齡人群的經(jīng)濟(jì)壓力，突出體現(xiàn)在“三育”負(fù)擔(dān)上。此前，《決定》要求將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。修改后的人口計(jì)生法明確提出，“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室一級(jí)巡視員張桂龍稱，法律對(duì)主要的積極生育支持措施作出規(guī)定，有利于引導(dǎo)各級(jí)政府提升公共服務(wù)水平，采取有效措施，切實(shí)降低生育、養(yǎng)育、教育成本，破解“生不起”“養(yǎng)不起”的矛盾，解決群眾后顧之憂。
修改后的人口計(jì)生法要求醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)。宋健認(rèn)為，由于晚婚晚育已成社會(huì)現(xiàn)實(shí)，很多女性在初育時(shí)就已錯(cuò)過最佳生育年齡，生育二孩和三孩屬高齡，需增強(qiáng)圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，確保母嬰健康。
修改后的法律還提出“支持有條件的地方探索設(shè)立父母育兒假”。父母育兒假是積極生育支持措施中假期制度的一種。按照發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，假期制度一般包括婦女產(chǎn)假、丈夫陪產(chǎn)假和父母育兒假三種類型?！案改赣齼杭袤w現(xiàn)了夫妻雙方育兒責(zé)任的共同分擔(dān)，其帶薪休假的性質(zhì)，部分體現(xiàn)了國(guó)家或單位對(duì)育兒成本的分擔(dān)；同時(shí)，它能夠有效減輕育兒過程中由于孩子生病等需要照料時(shí)父母無暇顧及的后顧之憂，是對(duì)緩解育兒焦慮、提升生育水平很有裨益的一種制度安排。”宋健說。
年輕家長(zhǎng)工作在身，有強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，相應(yīng)的供給卻還未跟上。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心2020年啟動(dòng)的調(diào)研顯示，我國(guó)3歲以下托育服務(wù)還面臨供給嚴(yán)重不足等問題。國(guó)家發(fā)改委測(cè)算，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期托育方面還需要新增托位450萬個(gè)，帶動(dòng)投資和消費(fèi)規(guī)模均超過千億元。修改后的法律推動(dòng)建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性，規(guī)范托育服務(wù)。宋健稱，這是針對(duì)目前已經(jīng)反映出來的家庭育兒需求做出的積極回應(yīng)，“嬰幼兒照護(hù)的社會(huì)資源缺乏，是家庭生育子女的顧慮和困難所在，需要專門立法詳細(xì)研究制定實(shí)施。”
促進(jìn)嬰幼兒活動(dòng)場(chǎng)所及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。修改后的法律規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)改造中，建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒活動(dòng)場(chǎng)所及配套服務(wù)設(shè)施。公共場(chǎng)所和女職工比較多的用人單位應(yīng)當(dāng)配置母嬰設(shè)施，為嬰幼兒照護(hù)、哺乳提供便利條件。支振鋒稱，如此具體詳細(xì)的條款規(guī)定，有助于建立健全母嬰設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，在全社會(huì)形成愛母愛嬰的氛圍，支持母乳喂養(yǎng)，保障母嬰權(quán)益。
在保障計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益方面，修改后的法律也新增一些內(nèi)容。對(duì)全面兩孩政策實(shí)施前的計(jì)劃生育家庭，一是在老年人福利、養(yǎng)老服務(wù)等方面給予必要的優(yōu)先和照顧；二是獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，給予全方位幫扶保障。
每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，生育三孩可在產(chǎn)假外享受30天假期獎(jiǎng)勵(lì)……各地各部門因地制宜采取措施促進(jìn)三孩政策落地見效
8月2日，四川省攀枝花市東區(qū)東華街道居民楊軍成功辦理手續(xù)，成為該市育兒補(bǔ)貼金的首位申請(qǐng)者。按照規(guī)定，楊軍今年應(yīng)獲得的每月500元育兒補(bǔ)貼金，將于明年一季度前發(fā)放到他的社?？?。
此前在7月28日，攀枝花市宣布對(duì)二孩、三孩每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金直到孩子3歲。攀枝花因此成為全國(guó)首個(gè)發(fā)放育兒補(bǔ)貼金的城市。外界對(duì)此評(píng)價(jià)積極，認(rèn)為看到了當(dāng)?shù)卣诠膭?lì)生育方面的誠(chéng)意，一定程度上緩解了家庭生育的成本，同時(shí)也傳遞出國(guó)家的生育政策取向。
攀枝花市衛(wèi)健委黨委委員、副主任李曉軍告訴記者，攀枝花市衛(wèi)健委為此牽頭制定了《攀枝花市發(fā)放育兒補(bǔ)貼金實(shí)施細(xì)則（試行）》，明確了發(fā)放對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)原則和條件、資金發(fā)放、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督管理等相關(guān)要求，確?？h（區(qū)）在實(shí)施細(xì)則規(guī)范下將育兒補(bǔ)貼金政策落地落實(shí)。
8月5日，北京市明確生育三孩可享30天假期獎(jiǎng)勵(lì)的過渡政策。目前，北京市正修改《北京市人口與計(jì)劃生育條例》，新條例出臺(tái)前，在5月31日（含）之后按規(guī)定生育三孩的家庭，女職工除享受國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)假外，還享受生育獎(jiǎng)勵(lì)假30天，配偶享受陪產(chǎn)假15天。
目前，各地都在因地制宜制定相應(yīng)的生育支持措施。宋健分析稱，這些措施總體都能歸到資金、時(shí)間和設(shè)施服務(wù)這三個(gè)對(duì)家庭育兒最為關(guān)鍵的要素范疇內(nèi)。每個(gè)要素如何具體規(guī)定和操作，比如是直接現(xiàn)金補(bǔ)貼還是間接稅收減免，是延長(zhǎng)產(chǎn)假還是增加育兒假，是政府出資還是社會(huì)籌資，各地因地制宜采取措施、精準(zhǔn)實(shí)施，可能更為有效。
各部門也陸續(xù)出臺(tái)了一系列三孩生育支持政策。教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持探索開展暑期托管服務(wù)的通知》，引導(dǎo)支持有條件的地方積極探索開展暑期托管服務(wù)工作，解決學(xué)生暑假“看護(hù)難”問題；國(guó)家醫(yī)保局規(guī)定將參保女職工生育三孩費(fèi)用納入生育保險(xiǎn)待遇支付范圍；中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)面向社會(huì)征集三孩生育政策宣傳標(biāo)語口號(hào)。
支振鋒認(rèn)為，當(dāng)前制約群眾生育養(yǎng)育的痛點(diǎn)難點(diǎn)還很多，比如在有的一線城市，女性懷孕后到醫(yī)院建檔難；從產(chǎn)檢、分娩到雇請(qǐng)?jiān)律?，再?gòu)暮⒆?歲前的照看到入托入學(xué)，這一過程需要花費(fèi)的成本和精力，讓很多年輕父母頗感頭疼；生育子女對(duì)女性個(gè)人職業(yè)發(fā)展、晉升和收入影響大，工作家庭沖突導(dǎo)致生育焦慮?！拔覈?guó)的生育友好制度建設(shè)已經(jīng)起步，構(gòu)建生育友好型社會(huì)，未來的政策空間還很大?！?br />
生育是家庭喜事，社會(huì)大事，是國(guó)之要事。優(yōu)化生育的制度建設(shè)不會(huì)一蹴而就，觀念轉(zhuǎn)變也需要漸漸發(fā)力、久久為功。業(yè)界人士認(rèn)為，各地各部門目前出臺(tái)的政策措施開了一個(gè)好頭，未來需要繼續(xù)出臺(tái)有針對(duì)性的、解決居民實(shí)際困難的、具備可操作性的配套措施，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策更好支持生育的政策導(dǎo)向，切實(shí)解決后顧之憂，釋放生育潛能，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。
