圖為重慶市銅梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委駐區(qū)府辦紀(jì)檢監(jiān)察組到區(qū)應(yīng)急指揮中心，對(duì)全區(qū)應(yīng)急管理指揮工作開(kāi)展監(jiān)督檢查。
劉敏 攝
針對(duì)監(jiān)察建議書提出的安全生產(chǎn)專項(xiàng)檢查中存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，重慶市銅梁區(qū)應(yīng)急管理局通過(guò)采取檢查人員不定期輪崗、駐局紀(jì)檢監(jiān)察干部經(jīng)常入企回訪調(diào)查等措施認(rèn)真整改。圖為該局工作人員在開(kāi)展礦山安全生產(chǎn)檢查。
魏華中 攝
今年上半年，一場(chǎng)全面拉網(wǎng)式體檢在重慶市銅梁區(qū)應(yīng)急管理局展開(kāi)。
“我們緊盯決策執(zhí)行、行政審批、執(zhí)法監(jiān)管、災(zāi)害事故核查評(píng)估等重要環(huán)節(jié)開(kāi)展排查，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、有關(guān)科室和責(zé)任人具體落實(shí)的整改工作格局，細(xì)化具體措施、明確時(shí)間表和路線圖。”銅梁區(qū)應(yīng)急管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
這場(chǎng)廉政體檢的開(kāi)展，源于該區(qū)紀(jì)委監(jiān)委發(fā)出的一份監(jiān)察建議書。
同一單位局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)相繼落馬
事情要從兩名落馬的領(lǐng)導(dǎo)干部說(shuō)起。
2019年5月，銅梁區(qū)原安監(jiān)局黨組書記、局長(zhǎng)喻某因犯受賄罪被判處有期徒刑三年三個(gè)月，罰金25萬(wàn)元；2019年12月，銅梁區(qū)原安監(jiān)局黨組成員、副局長(zhǎng)杰某因犯受賄罪被判處有期徒刑四年六個(gè)月，罰金35萬(wàn)元。
“二人對(duì)手中的權(quán)力毫無(wú)敬畏之心，將領(lǐng)導(dǎo)干部的身份作為結(jié)交私營(yíng)企業(yè)主的‘名片’，利用職務(wù)之便接受請(qǐng)托，在業(yè)務(wù)開(kāi)展、安全生產(chǎn)許可證辦理等方面違規(guī)為他人開(kāi)‘綠燈’?！便~梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委第九審查調(diào)查室主任饒競(jìng)說(shuō)，杰某長(zhǎng)期以“借”為名，先后索取、收受錢財(cái)85萬(wàn)元，喻某則通過(guò)賭博等途徑變相收受管理服務(wù)對(duì)象錢財(cái)40.1萬(wàn)元，在當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重不良影響。
同一個(gè)單位的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)相繼倒下，除理想信念喪失、紀(jì)法意識(shí)淡薄之外，是否還存在其他方面的原因？經(jīng)綜合研判，審查調(diào)查組認(rèn)為該區(qū)應(yīng)急管理局（原區(qū)安監(jiān)局）在干部管理、制度建設(shè)、廉政教育等環(huán)節(jié)存在的漏洞也為杰某、喻某的腐敗行為提供了便利。
“對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急管理工作的體制機(jī)制以及規(guī)章制度進(jìn)行全面梳理，對(duì)安全生產(chǎn)準(zhǔn)入監(jiān)督管理、災(zāi)害事故核查評(píng)估處置、應(yīng)急救災(zāi)物資監(jiān)督管理使用、宣傳教育培訓(xùn)、行政審批工作以及民主集中制等方面進(jìn)行重點(diǎn)梳理、查漏補(bǔ)缺……”2019年12月，銅梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委向區(qū)應(yīng)急管理局發(fā)出監(jiān)察建議書，明確指出現(xiàn)存問(wèn)題及具體表現(xiàn)，并從查擺問(wèn)題、完善規(guī)章制度、壓實(shí)廉政教育主體責(zé)任三個(gè)方面對(duì)區(qū)應(yīng)急管理局提出9條具體建議，要求明確薄弱環(huán)節(jié)，堵上制度漏洞，進(jìn)一步強(qiáng)化源頭防控。
接到監(jiān)察建議書后，區(qū)應(yīng)急管理局隨即對(duì)照檢查，共排查出19個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制約，主要領(lǐng)導(dǎo)直接插手相關(guān)科室業(yè)務(wù)；民主集中制執(zhí)行不力，主要領(lǐng)導(dǎo)大搞“一言堂”；廉政教育流于形式，沒(méi)有形成敬畏紀(jì)律法律的氛圍等。在此基礎(chǔ)上，該局出臺(tái)完善了《區(qū)應(yīng)急管理局機(jī)關(guān)綜合管理制度》《區(qū)應(yīng)急管理局干部輪崗工作制度》《區(qū)應(yīng)急管理局科級(jí)干部輪崗交流工作實(shí)施方案》等一系列規(guī)章制度。
“根據(jù)建議書提出的整改建議，我們扭住‘關(guān)鍵少數(shù)’，通過(guò)召開(kāi)民主生活會(huì)、年度述職述廉大會(huì)等形式，班子成員帶頭查擺自身問(wèn)題，帶頭講規(guī)矩、守紀(jì)律、轉(zhuǎn)作風(fēng)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)單位二級(jí)班子成員的教育管理，由單位一把手約談科室負(fù)責(zé)人和具有廉政風(fēng)險(xiǎn)崗位的干部職工，層層傳導(dǎo)壓力?！眳^(qū)應(yīng)急管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，通過(guò)此次教育整改，2名二級(jí)班子成員主動(dòng)上交收受的紅包禮金、認(rèn)真反思錯(cuò)誤，全體干部職工紀(jì)律規(guī)矩意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。
找準(zhǔn)病灶開(kāi)出對(duì)癥藥方
十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)要求，用好紀(jì)檢監(jiān)察建議有力武器，以紀(jì)法剛性約束推動(dòng)問(wèn)題一項(xiàng)一項(xiàng)整改到位。上述案例中，銅梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范使用監(jiān)察建議書，幫助該區(qū)應(yīng)急管理局查“病根”、尋“病灶”，開(kāi)出了一劑對(duì)癥“藥方”。
“藥方”是如何開(kāi)出來(lái)的？“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以點(diǎn)帶面、以小見(jiàn)大。”參與查辦此案的銅梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委第九審查調(diào)查室干部倪華程告訴記者，“兩名領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法，這只是暴露在我們視線里的表象。如果只是查處了事，而不去深挖海面下潛藏的冰山，難免會(huì)有干部繼續(xù)在同一個(gè)地方摔倒，對(duì)于應(yīng)急管理局這種權(quán)力較大的單位而言，還可能滋生其他更嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們認(rèn)為有提出監(jiān)察建議的必要。”
想要提升建議的針對(duì)性和可行性，全面深入的調(diào)查研究必不可少。倪華程告訴記者，審查調(diào)查組結(jié)合審查調(diào)查過(guò)程中了解到的事實(shí)，對(duì)應(yīng)急管理局的黨風(fēng)廉政建設(shè)情況進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和全方位掃描，發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題之一就是班子成員、科室站所負(fù)責(zé)人權(quán)力未得到有效監(jiān)督制約。“比如原安監(jiān)局的礦山科，承擔(dān)著全區(qū)所有礦山和非煤礦山的安全生產(chǎn)準(zhǔn)入、行政審批等工作，企業(yè)的‘生殺大權(quán)’由科室負(fù)責(zé)人掌控。礦山科的干部到現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展安全檢查時(shí)，經(jīng)常會(huì)有企業(yè)主通過(guò)送紅包等方式企圖讓干部睜一只眼閉一只眼，放低檢查標(biāo)準(zhǔn)?！?br />
在此基礎(chǔ)上，審查調(diào)查組聽(tīng)取了相關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組及對(duì)口監(jiān)督檢查室開(kāi)展日常監(jiān)督的情況，專門召開(kāi)集體討論會(huì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、存在的隱患進(jìn)行綜合分析，深挖原因，最終擬定9條具體建議。
針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)察建議書中提出，補(bǔ)充完善工作規(guī)章制度，重點(diǎn)完善規(guī)范簽批程序、過(guò)程結(jié)果公開(kāi)公示、“三重一大”等相關(guān)制度，特別是涉及安全生產(chǎn)準(zhǔn)入監(jiān)督管理、災(zāi)害事故核查評(píng)估處置、行政審批等方面，必須納入“三重一大”程序，嚴(yán)格履行逐級(jí)審批、集體民主決策流程，并自覺(jué)接受監(jiān)督。同時(shí)，明確輪崗期限，對(duì)現(xiàn)有科室站所干部適時(shí)進(jìn)行輪崗，預(yù)防干部“河邊濕鞋”，做到以制度管人。
記者看到，在這份監(jiān)察建議書中，銅梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)格限定了反饋時(shí)間，要求被建議單位在一個(gè)月內(nèi)書面回復(fù)落實(shí)情況及整改措施。倪華程介紹，整改過(guò)程中，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委定期開(kāi)展回訪，確保監(jiān)察建議“聽(tīng)得到回音”：“一方面召開(kāi)干部職工大會(huì)，從面上了解情況；另一方面開(kāi)展個(gè)別談話，聽(tīng)取干部職工的個(gè)性化意見(jiàn)。此外，我們還會(huì)以電話提醒的方式督促黨組負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)，并通過(guò)隨機(jī)抽查等方式對(duì)落實(shí)監(jiān)察建議情況進(jìn)行監(jiān)督?！?br />
在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授劉毅強(qiáng)看來(lái)，提出紀(jì)律檢查建議或監(jiān)察建議不但是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則和監(jiān)察法的明確要求，也是履行好監(jiān)督首要職責(zé)的有效方式：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)合紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督以及信訪舉報(bào)等工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，列出問(wèn)題清單，深入分析原因，找準(zhǔn)制度、管理方面的漏洞，向相關(guān)單位提出具有針對(duì)性的建議，既利于‘醫(yī)其受病之處’，又推動(dòng)‘塞其起弊之原’，是深化標(biāo)本兼治的重要手段?！?br />
與一般工作建議不同的是，紀(jì)律檢查建議和監(jiān)察建議雖名為“建議”，卻具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。天津市紀(jì)委監(jiān)委第六監(jiān)督檢查室副主任趙昕表示：“紀(jì)檢監(jiān)察建議以書面形式制發(fā)，具有可追溯、可查詢、可監(jiān)督、可檢查的優(yōu)勢(shì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書是依規(guī)依紀(jì)依法履行職責(zé)的法定行為，任何單位無(wú)正當(dāng)理由不落實(shí)不采納紀(jì)檢監(jiān)察建議的，需要承擔(dān)相關(guān)紀(jì)律和法律責(zé)任?！?br />
“用好紀(jì)檢監(jiān)察建議有力武器，可以收獲事半功倍的效果?！便~梁區(qū)紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“與口頭提醒相比，這種具有法律效力的書面文件更容易引起警醒，以白紙黑字傳導(dǎo)責(zé)任壓力，促使相關(guān)單位不折不扣抓好整改?！?br />
著眼推動(dòng)破解共性問(wèn)題制發(fā)建議書
隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在各地深入推進(jìn)，如何用好用活紀(jì)檢監(jiān)察建議，使其在深化標(biāo)本兼治，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利方面發(fā)揮更大效用，成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)注重點(diǎn)。記者了解到，近年來(lái)各地圍繞這一課題積極開(kāi)展探索，取得一定成效的同時(shí)，也暴露出了一些共性問(wèn)題。
此前，江蘇省揚(yáng)州市紀(jì)委監(jiān)委成立課題組，對(duì)全市運(yùn)用紀(jì)檢監(jiān)察建議情況開(kāi)展調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，基層實(shí)踐中不乏建議書“一發(fā)了之”的現(xiàn)象：“有的把送達(dá)建議書作為工作終點(diǎn)，有的在跟蹤監(jiān)督上力度不夠，有的在整改評(píng)估中方法不多，直接導(dǎo)致建議‘不落地不生根’或整改表面化等情況，督促被監(jiān)督單位完善體制機(jī)制、堵塞制度漏洞等工作成效不夠明顯。”
對(duì)此，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部分析稱，部分建議書之所以“不落地不生根”，主要出于兩點(diǎn)原因：“一是相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部工作態(tài)度不夠端正，起草紀(jì)檢監(jiān)察建議時(shí)沒(méi)有充分掌握實(shí)際情況，督促落實(shí)時(shí)走過(guò)場(chǎng)、打折扣，導(dǎo)致建議泛泛而談，操作性差，難以見(jiàn)效；二是被建議單位重視程度不高，在整改過(guò)程中放松要求、糊弄了事，甚至搞紙上整改、虛假整改?！?br />
為破解上述問(wèn)題，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察建議作用，天津市紀(jì)委監(jiān)委研究制定了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》。《意見(jiàn)》指出，承辦部門應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)制發(fā)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，及時(shí)了解和掌握有關(guān)單位對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察建議書的整改落實(shí)情況。對(duì)無(wú)正當(dāng)理由拒不采納紀(jì)檢監(jiān)察建議、不按時(shí)反饋整改落實(shí)情況或落實(shí)不到位的，對(duì)有關(guān)黨組織和單位嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行處理，對(duì)典型問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)。
同時(shí)，《意見(jiàn)》明確，發(fā)現(xiàn)有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書未制發(fā)，或者不擔(dān)當(dāng)不作為，對(duì)提出紀(jì)檢監(jiān)察建議工作敷衍應(yīng)付的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究責(zé)任。“對(duì)履職不力的紀(jì)檢監(jiān)察組織和紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，可以有效防止思想認(rèn)識(shí)不到位、建議內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)、監(jiān)督責(zé)任缺位等問(wèn)題，進(jìn)一步提升紀(jì)檢監(jiān)察建議質(zhì)量，避免‘為發(fā)而發(fā)’‘一發(fā)了之’?！壁w昕說(shuō)。
除此之外，文本不規(guī)范也是實(shí)踐中的常見(jiàn)問(wèn)題。一些紀(jì)檢監(jiān)察干部告訴記者，在制發(fā)建議書的過(guò)程中，內(nèi)容要素不全、行文不嚴(yán)謹(jǐn)、格式不統(tǒng)一等，也會(huì)影響紀(jì)檢監(jiān)察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
記者注意到，上海市紀(jì)委監(jiān)委研究制定的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)律檢查建議、監(jiān)察建議工作辦法（試行）》中列出了紀(jì)律檢查建議和監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)包括的5項(xiàng)內(nèi)容，并于附件中展示了統(tǒng)一的文書格式模板，各項(xiàng)要素一目了然。該市紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“對(duì)建議書的內(nèi)容、格式做出明確規(guī)定，有利于更規(guī)范有序地開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作，進(jìn)一步強(qiáng)化查處一案、警醒一片、規(guī)范一方的作用?！?br />
紀(jì)檢監(jiān)察建議書切口雖小，卻能發(fā)揮監(jiān)督大作用。多位紀(jì)檢監(jiān)察干部表示，用好用活紀(jì)檢監(jiān)察建議，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步錘煉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)能力，確保發(fā)出一份建議解決一類問(wèn)題、完善一批制度，促進(jìn)整改發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的功效，不斷把紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。（本報(bào)記者 左翰嫡）
